Skip to main content

Full text of "avrupa birliği"

See other formats


AVRUPA BİRLİĞİNDE DÜZENLEME POLİTİKALARI 

VE 
DÜZENLEYİCİ KURUMLAR 



ALI RIZA SAKLI 



ANKARA -2006 



İÇİNDEKİLER 



İÇİNDEKİLER 2 

GİRİŞ 3 

I. AB HUKUKU VE KAYNAKLARI 4 

A. AB Hukukunun Özellikleri 4 

1. Uluslarüstü Özelliği 4 

2. Özerklik İlkesi 5 

3. Üstünlük İlkesi 5 

4. Doğrudan Uygulama ve Doğrudan Etkililik İlkesi 6 

B. AB Hukukunun Kaynakları 7 

1. Birincil Kaynaklar 7 

2-İkincil Kaynaklar 8 

II. AB'NİN DÜZENLEME POLİTİKALARI 10 

A Meroni Doktrini 10 

B Neden Düzenleyici Kurumlar? 12 

III. AB 'DE DÜZENLEYİCİ KURUMLAR 14 

A. AB Komisyonu 14 

B.AB Düzenleyici Kurumları 16 

1. Düzenleme İşlevine Sahip AB Kurumları 17 

2. Düzenleyici Kurumların Kuruluşu 18 

2. İşlevleri ve Kurumsal Yapıları 18 

3. Denetimleri 20 

IV. AB'NİN SERBESTLEŞTİRME ROLÜ 21 

A. Belli Sektörleri Serbestleştirme Anlayışı 21 

B.Üye Ülkelerin Yönlendirilmesi 22 

1. Telekomünikasyon Sektörünün Serbestleştirilmesi 22 

2. Enerji Sektörünün Düzenlenmesi 23 

3. Düzenlenen Diğer Alanlar 24 

SONUÇ 25 

KAYNAKLAR 26 



GİRİŞ 

Geleneksel kamu yönetimi anlayışından ayrılan ve bir anlamda bir kopuşu ifade eden 
kurul tipi yapılanmalar, ABD 'de 1887 tarihli Eyaletlerarası Ticaret Komisyonu'na kadar 
geriye götürülebilmektedir. ABD 'de halen 100 kadar Bağımsız Düzenleyici Kurum 
bulunduğu çeşitli kaynaklarda ifade edilmektedir. 

Kurul tipi yapılanmaların Avrupa'ya sıçraması, ilk defa II. Dünya Savaşı sonrasında 
ABD'nin işgali altında bulunduğu dönemde Almanya'da ve daha sonra da Anglo-Sakson 
ekolünün diğer temsilcisi olan İngiltere'de görülmüştür. Ancak, bu yapıların Avrupa'ya geniş 
çapta aktarılması, 1980 Terde yaygınlaşan neo-liberal politikalar sayesinde olmuştur. 

Bu yıllarda Avrupa Birliği de kurul tipi örgütlenmeleri AB müktesebatı ile 
ilgilendirerek üye devletlerin sürece dâhil edilmesini sağlamaya çalışmıştır. 

Avrupa Birliği'nin bizatihi oynadığı rol, ulus devlet yapısının siyasi erki dışında bazı 
yetkilerin kullanılması anlamında, Düzenleyici Kurumlara benzemektedir. Avrupa Birliği'nin 
kurumları da, özellikle AB Komisyonu, kullandığı düzenleme yetkileri ile yeni tip kamu 
yönetimi anlayışı ile örtüşen bir özellik göstermektedir. Avrupa Birliği çatısı altındaki diğer 
düzenleyici işleve sahip kurumlar olan; Avrupa Merkez Bankası ve Avrupa Çevre Ajansı gibi 
birimler de bu arada zikredilmelidir. 

Ulus-devlet dışı düzenleme yetkisi kullanan başka uluslararası kurumlar da mevcuttur. 
Bunlardan en önemlileri IMF ve Dünya Bankası'dır. Bu kurumların, dünya ekonomisini 
serbestleştirme, ticaret engellerinin kaldırma ve ülkelerin ekonomik yapılarına doğrudan 
müdahaleler yoluyla önemli bir düzenleme faaliyeti yaptıkları kabul edilmelidir. 

Bir başka uluslararası düzenleme işlevi, Uluslararası Derecelendirme Kuruluşları 
tarafından yerine getirilmektedir. Bu kuruluşlarca ülke ekonomilerine verilen puanlar, onların 
dünya piyasasında ucuz veya pahalı borçlanmalarına, ekonomilerinin etki altına girmesine ve 
hatta sarsılmasına bile yol açabilme potansiyeli taşımaktadır. 

Bu uluslararası kuruluşların, hiçbir meşru ve demokratik yetkileri olmadığı halde, 
ülkelerin ekonomik yapılarına, para politikalarına ve uygulamalarına müdahale etmeleri, 
demokrasi açığı olarak bilimsel yazındaki yerini almıştır. 



Avrupa Birliği çerçevesinde yapılan düzenlemeler ve üye ülke yönetimlerinin belli 
alanlarda yetkilerden arındırılmaları, bu bağlamda da "demokrasi açığı" kavramını gündeme 
getirmiştir. 

Düzenleyici Kurumlar'daki kurul tipi örgütlenmelerin, ekonomik güçlerin yönetime 
katılmaları anlamında "yönetişim" için önemli bir işlev yüklenmeleri, geleneksel demokrasi 
kavramının katılımcılığı ile izah edilemez. Bu noktada, "ekonomik demokrasi" kavramına 
"ekonominin kendi kendini yönetmesi" anlamı yüklenerek, siyasal demokrasinin sınırı dışına 
alınmak istendiği hissedilebilmektedir. 

Avrupa Birliği'nin uluslararası ve ulus-üstü yapısı, düzenleme işlevi bakımından özel 
olarak incelenmesini ve -alanında tek örnek olduğu için- kendi bağlamı içinde 
değerlendirilmesini gerekli kılmaktadır. Aynı anda bu iki yapının bir oluşumda bulunmasının 
yanı sıra, ulusal ve ulus-üstü hukuk sistemlerinin de bir arada bulunma mecburiyeti, bu 
kurumun düzenleme işlevine özel bir önem verilmesini gerektirmektedir. 

I. AB HUKUKU VE KAYNAKLARI 

Avrupa Birliği (AB) hukukunun kaynaklarına geçmeden önce, özelliklerine kısaca 
değinilecektir. AB hukuku, kaynağını uluslar arası kurucu antlaşmalardan almakta ve uluslar 
üstü geçerlilik taşımaktadır. 

Kurucu antlaşmalar; Konsey, Komisyon, Parlamento ve Adalet Divanı'ndan oluşan 
dörtlü bir yapı getirmişlerdir. AB'nin işleyişi; klasik uluslar arası örgütlerden farklı, devlet 
yapılarına daha yakın ama kuvvetler ayrılığı ilkesine de tam uymayan kendine has özellikler 
arz etmektedir. 1 



A. AB Hukukunun Özellikleri 
1. Uluslarüstü Özelliği 

Avrupa Birliği, bir hukuk düzenine sahip olmasıyla klasik uluslar arası örgütlerden 
ayrılmaktadır. AB hukuk düzeni, üye devletlerin belli alanlarda egemenliklerini devretmeleri 
ile oluşmuştur. Bu şekilde, üye devletlerin etkinlik alanları giderek daralırken AB'nin etkinlik 
alanı aynı ölçüde artmıştır. 



1 Ercüment Tezcan, Avrupa Birliği Kurumlar Hukuku, Uluslar arası Stratejik Araştırmalar Kurumu, Ankara, 

2005, s.2. 



Kuruluşu uluslar arası antlaşmalar yoluyla olmakla birlikte, gerek egemenliğin devri 
gerekse hukuk yapma ve uygulama işlevinin ortaya çıkması, bu yapının uluslarüstü bir nitelik 
gösterdiğin ortaya koymaktadır. 

Uluslar arası düzende ilişkiler, devletlerin taraf olduğu bir çerçevede gelişir. AB 'de ise 
üye devletlerle birlikte bu devletlerin vatandaşları da doğrudan muhatap alınmakta ve 
uygulamalarda hak sahibi olabilmektedirler. Araya üye devlet girmeden, AB'nin doğrudan 
yürüttüğü faaliyetlerle bireyler üzerinde doğrudan hukuki etkide bulunulabilmektedir. 2 Bu 
durum AB hukukunun uluslarüstü özelliğinin en önemli göstergesidir. 

AB hukuku, kurucu antlaşmalar, uluslar arası antlaşmalar ve diğer düzenlemeleri ile 
ulusal ve uluslar arası hukuktan farklılıklar göstermekte ve kendine özgü bir yapı arz 
etmektedir. 3 Bu özellik, genelde uluslarüstü kavramı ile ifade edilmeye çalışılmaktadır. 

2. Özerklik İlkesi 

Özerlik ilkesi, AB hukukunun ulusal hukuklardan bağımsız olduğunu ve ayrı bir 
hukuk düzeni oluşturduğunu ifade etmektedir. Üye devletlerin belli alanlarda egemenliklerini 
devretmeleri ile AB'nin bu alanlarda yasama faaliyeti yapabileceğini ve mutlak yetki 
kullanabileceği kabul etmeleri, bu ilkenin temelini oluşturur. Özerklik ilkesi gereği, AB'nin 
hukuk oluşturma ilkesi üye ülkelerin ulusal hukuklarından bağımsızdır, her üye ülkede aynı 
biçimde yorumlanır ve ulusal mahkemelerde de uygulanır. 4 

AB hukuku, Adalet Divanı'nın kararlarında ifade edildiği gibi; ulusal ve uluslar arası 
hukuklardan ayrı ve bağımsız bir hukuk düzenidir. 5 Bununla birlikte, üye devlet ulusal 
hukuklarından kopuk olarak algılanmaması gerekir. İki hukuk düzeni üye ülkelerde iç içe 
geçmekte ve aynı alanlarda geçerli olmaktadır. 6 İki hukuk düzeni arasında uyum sağlanması 
ve çatışma olmaması için, üye ülkelerin hukuk sistemlerini AB'ye uydurma yükümlükleri 
bulunmaktadır. 

3. Üstünlük İlkesi 

AB hukuku, bütünüyle kendine özgü, meşruiyeti için uluslararası hukuka ihtiyaç 
duymayan bağımsız bir hukuk düzenidir. AB hukuk kuralları, ulusal anayasa hükümleri de 



2 Umut Doğu, Avrupa Birliği Hukukunda Tüzük ve Ulusal Hukuka Etkileri, İstanbul Üniversitesi, Sosyal 
Bilimler Enstitüsü, (Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi), İstanbul, 2001, s. 6. 



3 



İrfan Kaya Ülger, Avrupa Birliği Hukukunu Ne Derece Tanıyoruz 
http://www.dtm.gov.tr/ead/DTDERGI/nis97/7.htm ; 03.04.2006. 



?■ 



4 



Doğu, age., s.7. 



5 Mehmet Merdan Hekimoğlu, Avrupa Birliği Hukuku ve 1982 Anayasasına Göre Egemenlik; 
http://www.e-sosder.com/derqi/5MHKMOGLU AB 6.doc ; 03.04.2006. 

6 Doğu, a.g.e.,s.8. 



6 

dâhil olmak üzere, nitelikleri ve sıraları ne olursa olsun bütün iç hukuk kurallarının üstünde 
yer alırlar. 7 

Uluslar arası hukuk ve ulusal hukuku birlikte ele alan iki temel yaklaşım 
sözkonusudur. Düalist yaklaşım, iki ayrı hukuk sisteminin var olduğunu ve uluslar arası 
hukukun ulusal alanda geçerli olabilmesi için devletin aktif bir katılımla bir işlem yapmış 
olmasını gerekli görür. Monist yaklaşım ise, iki hukuk düzenini tek bir sistem olarak ele 
almakta ve uluslar arası hukukun üstünlüğünü kabul etmektedir. 

AB hukukunun üstünlüğü, hiçbir hukuk metninin bu hukuka aykırı olamayacağı 
ilkesini içermekte ve üstünlük ilkesinin istisna değil asıl olması kuralına dayanmaktadır. 
Bunun nedeni, normalde uluslararası hukuka üstünlüğünü veren iç hukuk iken, AB 
durumunda hukuki kural koyma yetkisi AB hukukundan kaynaklanmaktadır. Egemenliği 
kullanan birimin değişmiş olması ve bir kısım kural koyma yetkilerinin üye devletlerce AB 'ye 
bırakılması, belli alanlarda üye ülkelerin düzenleme iktidarlarını kaybettikleri anlamına 
gelmektedir. 8 AB 'ye sözkonusu yetki aktarımı, AB hukukunun üstünlüğünü beraberinde 
getirmektedir. 

4. Doğrudan Uygulama ve Doğrudan Etkililik İlkesi 

Bir AB hukuk kuralının doğrudan uygulanabilirliği; herhangi bir tamamlayıcı ulusal 
düzenlemeye ihtiyaç olmadan üye devlet iç hukukuna dâhil olabilmesini ve uygulamaya 
konulmasını ifade etmektedir. 9 Buna göre, kanun veya yönetmelik gibi herhangi bir işleme 
gerek kalmadan, AB hukuk kuralları üye ülkelerde geçerlilik taşımaktadır. 

AB hukuku kuramsal olarak üye ülkelerin iç hukuku sayıldığından uluslararası 
hukuktan ayrılmaktadır. AB kurucu antlaşmalarının tüzük çıkarma yetkisi verdiği alanlarda, 
üye devletler yetkilerini kaybetmektedirler. Roma antlaşmasının 189. maddesi, tüzüklerin 
genel geçerliliğe sahip olduklarını ifade etmektedir. Tüzükler gibi, antlaşma hükümlerinin de 
doğrudan uygulanabilirlikleri sözkonusudur. 10 

İlke olarak direktiflerin, kararların, görüş ve tavsiyelerin doğrudan uygulanabilirlikleri 
yoktur. Ancak, üye ülkenin verilen sürede direktifle ilgili bir işlem yapmaması, direktifin 
bireysel hakları ilgilendirmesi vb durumlarda, Avrupa Adalet Divanı kararları ile belli 
direktiflerin belli ülkelerde doğrudan uygulanabilirliğine karar verilebilmektedir. 11 



7 Hekimoğlu, a.g.m. 

8 Doğu, a.g.e., ss.9,10. 
9 A.k., s.ll. 

10 Ülger, a.g.m. 

1 ' European Parliament Fact Sheets, Sources and scope of Community law; 

http://www.europarl.eu. int/factsheets/1 2 1 en.htm ; 03.04.2006. 



Doğrudan etkililik kavramı, AB hukuk normlarının ulusal hukuk içinde özel ve tüzel 
kişiler lehine haklar doğurması ve bu hakların ulusal yargı organları önünde ileri 
sürülebilmesi anlamına gelmektedir. 12 

Doğrudan uygulama ve doğrudan etkililik kavramları, AB hukuk normlarının üye 
ülkelerde ulusal normlar gibi geçerlilik taşıdıkları anlamına gelmektedir. Bu durum, AB'nin 
bir uluslararası örgüt gibi devletlerarası ilişkiye konu olmadığını, üye ülke vatandaşlarının 
aynı zamanda AB 'ye de bireysel olarak bağlı olmaları ve bireysel olarak onunla hukuki ilişki 
içinde olmaları sonucunu doğurmaktadır. 



B. AB Hukukunun Kaynakları 

AB hukuku, ulus devletlerden farklı olarak; kaynağını parlamentonun yasama 
işlevinden değil, uluslararası antlaşmalardan almaktadır. Uluslararası antlaşmaların ulusal 
parlamentolarda onaylanması, bu hukuk türünün "uluslararası" niteliğini değiştirmemekte, 
aksine bu niteliğinin bir gereği olarak ortaya çıkmaktadır. 

Üye ülkelerin uluslararası antlaşmaları ve benzeri dokümanları AB hukukunun birincil 
kaynakları olarak kabul edilirken, AB kurumlarının bu antlaşmalara dayalı olarak çıkardıkları 
mevzuat ikincil kaynaklar olarak nitelendirilmektedir. 

1. Birincil Kaynaklar 

AB Topluluklarının kurucu antlaşmaları ve üye devletler temsilcilerinin uluslararası 
nitelikli çalışmaları ile ortaya koydukları diğer anlaşmalar ve dokümanlar AB hukukunun 
birincil kaynakları olarak kabul edilmektedir. Birincil kaynakların temel özelliği, üye 
devletlerin bir araya gelmeleri ile imzalanan antlaşmalar ve benzeri belgelerden oluşmalarıdır. 
Bu anlamda uluslararası nitelikte belgeler oldukları söylenebilir. 

AB'nin kurucu antlaşmaları şunlardır: 13 

■ Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu'nu kuran Paris Antlaşması; 195 1, 

■ Avrupa Ekonomik Topluluğu ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu'nu kuran Roma 
Antlaşması; 1957, 

■ Avrupa Birliği'ni kuran Maastricht Antlaşması; 1992. 

Bu antlaşmalar, ortaya çıkışlarındaki kurucu irade ve getirdikleri hukuk düzeni 
bakımından klasik devletler hukuku ile izah edilememektedirler. Anlaşmaya taraf devletlerin 



12 Doğu, a.g.e., s. 11. 



13 Founding Treaties; http://europa.eu.int/eur-lex/lex/en/treaties/treaties founding.htm ; 03.04.2006. 



8 



ötesinde, bu devlet vatandaşlarını muhatap alan bu antlaşmalar, uluslararası antlaşma 
kavramının ötesine geçmektedirler. Topluluk hukuk düzeninin temelini oluşturduklarından ve 
diğer hukuk kaynaklarından üstün olduklarından, üye devlet anayasaları ile aynı işlevi 
görmektedirler. 14 

Birincil hukuk kaynakları olarak, AB Topluluklarını kuran, bunları değiştiren veya 
geliştiren aşağıdaki uluslararası metinler sıralanabilir: 15 

Kurucu anlaşmalardan başka; Düzeltici Anlaşmalar, Giriş Anlaşmaları ve Bütçe 
Anlaşmaları adları altında gruplanabilen çok sayıda AB anlaşması mevcuttur. 16 

a.Antlaşmalar 

b. Plânlar 

c. Ekler 

ç. Protokoller 
d.Mektuplar 

2-İkincil Kaynaklar 

AB hukukunun ikincil kaynakları, AB kurumları tarafından çıkarılan mevzuatlardan 
meydana gelmektedir. Bunların temel özelliği, uluslararası antlaşma niteliğinde ortaya 
çıkmayıp, AB kurumlarınca oluşturulmalarıdır. 

Avrupa Topluluğu'nun kuruluş amaçları doğrultusunda faaliyetlerini yürütebilmesi 
için, topluluk organlarına çeşitli hukuk araçları kullanma gücü ve imkânı verilmiştir. Üye 
devletlerin sosyal ve ekonomik hayatına müdahale ederken, bazı noktalarda üyelerin 
inisiyatifine ihtiyaç duymadan kendiliğinden düzenleme yapabilmesi öngörülmüş ve bu 
amaçla bir dizi doğrudan düzenleme yapma imkânı verilmiştir. 17 

AB organlarının kendiliklerinden çıkarabilecekleri düzenlemelere aşağıda yer 
verilmiştir: 

a.Tüzük (Regulasyon): Tüzükler üye ülkelerde ortak bir hukuk düzeni oluşturmayı 
amaçlayan, doğrudan hukuk kuralı ihdas etme özelliğine sahip; tüm yönleriyle bağlayıcı olan, 
üye devletlerde doğrudan uygulanabilen ve genel bir uygulamaya sahip olan 
düzenlemelerdir. 18 İkincil mevzuat içinde, yalnızca fiilen yasa gücünde olan tüzüklerin 
doğrudan uygulanabilme özelliği bulunmaktadır. 



14 Doğu, a.g.e., s.21. 
15 A.k.,s.l9. 

16 Treaties of European Union, http://treaties-of-the-european-union.mindbit.com/ ; 03.04.2006. 

17 Doğu, a.g.e, s. 28. 
18 A.k.,s.29. 



AB'nin temel antlaşmaları, tüzük çıkarma yetkisini AB Konseyi'ne vermiştir. Bununla 
birlikte, Konsey'in yetkisini Komisyon'a bıraktığı durumlar olduğu gibi, antlaşma 
metinlerinde doğrudan Komisyonun çıkarması öngörülen tüzükler de sözkonusudur. 

Tüzükler; temel tüzük ve çerçeve tüzük şeklinde iki ana gruba ayrılmakta, genel 
ilkeleri belirleyenlere "temel tüzük", uygulamaya yönelik olanlara ise "çerçeve tüzük" 
denilmektedir. Komisyon genellikle temel tüzükleri çıkarmakta, uygulamaya yönelik 
tüzüklerin çıkarılmasında Komisyon'a vekâlet vermektedir. Bir antlaşma maddesinin 
doğrudan Komisyon tarafından çıkarılmasını öngördüğü bazı durumlarda Komisyon da temel 
tüzük çıkarabilmektedir. 19 

Tüzükler AB resmi gazetesinde yayınlanarak yürürlüğe girmektedir. 

b. Yönerge (Directive): Üye ülke mevzuatlarının, yasa, tüzük ve yönetmelik 
hükümlerinin birbirine yaklaştırılması suretiyle uyumlaştırılmasında kullanılan, Komisyon'un 
önerisi ile Konsey tarafından çıkarılan temel bir işlemdir. Yönergeler, üye devletleri 
hedeflenen sonuçlar bakımından bağlayan, ama uygulamalara ilişkin şekil ve yöntemleri bu 
ülkelere bırakan ve doğrudan uygulanabilirliği olmayan işlemlerdir. 20 

Üye ülkeler, yönerge ile çizilen genel çerçeve içinde, çıkardıkları uygulama yasaları 
yoluyla istenen düzenlemeleri hayata geçirmektedir. 21 Önemli olan, yönerge ile istenen 
sonucun sağlanmasıdır, bunun nasıl yapıldığı ve yöntemi önemli görülmemektedir. 

c.Karar (Decision): Kararlar, tüzük veya yönerge ile getirilen esasların özel 
durumlara uygulanmasını sağlamak amacıyla çıkarılır. Kararlar da diğer işlemler gibi kurucu 
antlaşmalara dayalı olarak çıkarılmakta ve tüzük gibi Konsey ve Komisyon kararları şeklinde 
ikiye ayrılmaktadırlar. Kararlar genel bir kapsamda olmayıp, sadece belirtilen muhatabu 
bağlamaktadır. 22 

cLTavsiye ve Görüş (Recommendation and Opinion): Topluluk kurumlarının üye 
devletlere, bireylere ve işletmelere belirli konularda görüş ve önerilerini iletme imkânı veren 
bir uygulamadır. Tavsiyeler, özellikle rekabetle ilgili birörnekliğin sağlanması amacıyla 
kullanılırlar. Görüş ise üçüncü kişinin isteği üzerine topluluk kurumu tarafından açıklanır. 
Tavsiye ve görüşler bağlayıcı değildirler. 23 



19 A.k., s.33. 
20 A.k., s.23. 



21 Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, Türk Sanayici ve İşadamları Derneği Yayını, 



istanbul, 2002, s. 107. 

22 A.k, s.24. 

23 A.k, s.26. 



10 



II. AB'NİN DÜZENLEME POLİTİKALARI 

Avrupa Birliği, ulusal ve ulusüstü düzenleme yetkilerinin bir arada kullanıldığı ve bu 
anlamda emsali olmayan bir yapı arz etmektedir. Bir taraftan üye devletler düzeyinde ulusal 
düzenlemeler çıkarılırken, diğer taraftan AB düzeyinde ve ulusları bağlayıcı özelliğe sahip 
uluslar üstü düzenlemeler çıkarılmaktadır. Böyle bir yapının uygun şekilde faaliyet 
gösterebilmesi için iki düzenleyici düzeyin alanlarının açıkça belirlenmesi önemli 
görülmektedir. 

AB'nin düzenleme işlevi konusunda, üye ülkelerle AB arasındaki ahengin 
sağlanmasında Meroni doktrini önemli bir işleve sahiptir. 

A.Meroni Doktrini 

Meroni doktrini, düzenleyici yetkilerin kullanılması konusunda, AB Komisyonu ile 
üye ülkeler arasındaki işbölümünün sağlanmasında önemli bir rol oynamaktadır. Bu 
işbölümünde, ekonomik alanların düzenlenmesi daha çok üye devletlere bırakılmış 
görünmektedir. Zira AB içinde ekonomik düzenleme adı altında faaliyet gösteren tek birim 
AB Komisyonu altında faaliyet gösteren DG 4 birimidir ve AB rekabet yasalarının 
uygulanması görevini yürütmektedir. 24 

AB Komisyonu, rekabet alanında ve ekonomi dışı diğer alanlarda düzenleyici işlevlere 
sahip birim olarak AB'nin ulus-üstü düzenleyici organını oluşturmaktadır. AB 
Komisyonu'nun bizzat yürüttüğü düzenleme işlevinden başka, başka kurumlara devrettiği 
düzenleme işlevleri de vardır. 

Avrupa Topluluğu Antlaşmasının 7. maddesinin dar yorumu; Parlamento, Konsey, 
Komisyon, Adalet Divanı ve Sayıştay dışında ilave yapı oluşturulmasını engellemektedir. 
1958 tarihli ve "Meroni Doktrini" diye anılan Adalet Divanı kararı ile Komisyon'un kurucu 
Antlaşmada sayılmayan yapılar oluşturarak, bazı yürütme fonksiyonlarını onlara 
devretmesinin yolunu açmıştır. 25 



24 Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, TÜSİAD, s. 107. 

25 Giandomenico Majone, Functional Interests; European Agencies; http://www.polisci.berkeley.edu/faculty/bio/ 
permanent/ansell,c/foodsafety/majone-functional.pdf; 04.04.2006, s. 6. 



11 



Komisyon'un oluşturacağı yapılara devredebileceği yetki ise kesin biçimde 
sınırlandırılmıştır. Bu sınırlandırma şunları içermektedir: 

■ Devredilen yetki sadece Komisyon'un doğrudan sahip olduğu yetkileri 
kapsayabilir, 

■ Sadece yürütme faaliyetinin hazırlanmasını ve uygulanmasını içerebilir, 

■ Bağımsız birimlere karar alma yetkisi verilemez, 

■ Yetki devri ve kullanılışı üzerinde Komisyon sorumludur, 

■ Bu yetki devri, topluluk kurumları arasındaki dengeyi sarsmamalıdır. 26 

Bu ilkeler, oluşturulacak yapılara (bağımsız kurumlara) sınırlı yetkiler 
devredilebileceğini ve bu yetkilerin tamamen Komisyon'un denetim ve gözetiminde olacağını 
hükme bağlamaktadır. 

Oluşturulacak yapılara siyasi karar anlamına gelecek bir yetki devri sözkonusu 
olamayacağı gibi, devredilen yetkinin açık biçimde tanımlanması ve yetki devreden birim 
tarafından açık ve objektif ölçütlere göre sürekli biçimde denetlenmesi gereklidir. 27 

Meroni doktrini, AB düzeyinde telekomünikasyon, elektrik, doğal gaz, vb temel kamu 
hizmetlerinin düzenlenmesini yürüten bir düzenleyici kurum oluşturulmasına engel teşkil 
etmektedir. Bu nedenle, AB düzeyinde uygulama yapmak üzere direktifler çıkarılmakta ve 
üye ülkelerden öngörülen hususları direktiflerde belirtilen sürede ve çizilen çerçeve dâhilinde 
kendi yasalarına geçirerek yerine getirmeleri beklenmektedir. Üye ülkelerden genellikle 
sektörlerini ayrı bir yapı içinde düzenlemeleri beklenmekle birlikte, bu yapının bağımsız 
düzenleyici bir kurum olması gerekmemektedir. 28 

AB'nin ulusal düzenleyici kurumlarla ilgili düzenlemeleri direktiflerle yapıldığından 
ve direktifler, sadece ulaşılmak istenen sonucu isteyen ve biçimsel şart koşmayan bir yapıya 
sahip olduğundan, belli sektörlerdeki düzenleme işlevleri bazen bağımsız kurumlarca, bazen 
de bakanlıklar altındaki birimlerce yerine getirilebilmektedir. 

Meroni doktrininin de bir sonucu olarak, AB 'de; Komisyon, Komisyon'un yetki 
devrettiği AB düzeyinde düzenleyici birimler ve Konsey Direktifleri doğrultusunda faaliyet 
gösteren ulusal düzenleyici birimler olmak üzere üç türlü düzenleme yapısı sözkonusudur. 



26 A.k. s.6. 

27 Xenophon A. Yataganas, Delegation of Regulatory Authority in the European Union; 
http://www.ieanmonnetprogram.org/papers/01/010301.html ; 04.04.2006. 

28 A.k., s. 108. 



12 



B. Neden Düzenleyici Kurumlar? 

Avrupa Birliği çatısı altında hükümet anlamına gelen Komisyon varken ve yine ulusal 
hükümetler dururken, neden bağımsız düzenleyici kurumlara ihtiyaç duyulmuştur? Bu 
sorunun cevabı, bağımsız düzenleyici kurumların genel gerekçelerine atıf yapmayı 
gerektirmekle birlikte, AB özelinde de ayrıca cevaplandırılmaya değerdir. 

AB ölçeğinde düzenleyici kurumlar oluşturulmasının nedeni, yürütme organı olan 
Komisyonun merkezi bürokratik çatısı altında düzenleyici işlevlerin yapılmasındaki 
zorlukların aşılmasıdır. AB idari yapısından daha esnek ve özerk yapılar oluşturarak faaliyetin 
daha etkin biçimde yapılabileceği düşünülmektedir. Diğer taraftan düzenleyici kurumlar 
sayesinde üye devletlerin yönetime daha fazla katılması ve Avrupa vatandaşlarının ihtiyaçları 
daha doğrudan dikkate alınabilecektir. 29 

Majone'e göre, AB'de düzenleyici kurumlara şu nedenlerle ihtiyaç duyulmuştur: 

• Faaliyetin belli bir kurumun ana faaliyeti olarak yürütülmesi halinde daha iyi 
yönetileceği düşünülmektedir. 

• Artan bilimsel ve teknik karmaşıklık nedeniyle konunun uzmanı olan kuruluşların 
kurulmasına ihtiyaç duyulmuştur. 

• Kural koyma yetkisi, kural ve standartların iyi ayarlanmasını ve teknik gelişmelere 
iyi uyum sağlamasını gerekli kılmaktadır. 

• Düzenleyici kurumların hükümet mekanizmasından ayrılması, belli grupların 
politika üretme sürecine katılmalarında daha faydalı olmaktadır. 30 

Görüldüğü üzere, bu gerekçeler, düzenleyici kurumların klasik bürokratik yapılara 
tercih edilmelerindeki genel gerekçelerle örtüşmektedir. 

Avrupa Birliği'nde yönetişim uygulamaları (White Paper on Governance) 
çerçevesinde yapılan bir çalışmada, düzenleyici kuruluşların yeni yönetişim etkilerine neden 
ihtiyaç duyulduğu şu şekilde anlatılmaktadır: 

• Ekonomik ve sosyal alanın düzenlenmesi, sosyo-ekonomik fenomenin 
karmaşıklığı, bilimsel ve teknik gelişmelerin hızlanması ve uluslararası karşılıklı 
bağımlılığın artması gibi nedenlerle bir dizi zorlukla karşılaşmaktadır. 



29 A.k., s.106. 

30 Majone, a.g.m., s. 3. 



13 



Ulusal düzeyde, belli alanlarda özel teknik uzmanlığa İhtiyaç duyulması giderek 

daha fazla karşılaşılan bir durumdur. Merkezi idare içinde mevcut uzmanlık 

birikimini harekete geçirmek de kolay olmamaktadır. 

Kamu faaliyetinin bağımsızlığını ve sürekliliğini sağlamak ve hükümetten ve onun 

seçim dönemi davranışlarından bağımsız olarak uzun dönemli hedeflere yöneltmek 

gerekmektedir. 

Kamusal faaliyetin görünürlük ve hesap verilebilirlik özelliklerini taşıyan bir 

ortamda yürütülmesinin sağlanması istenmektedir. 31 



31 

White Paper on Governance Work area 3, Report by Working Group "Establishing a Framework for 
Decision-Making Regulatory Agencies, SG/8597/01-EN, June 2001, ss.8,9; 
http://europa. eu. int/comm/governance/areas/group6/report en.pdf ; 04.04.2006. 



14 



AB'DE DÜZENLEYİCİ KURUMLAR 



A. AB Komisyonu 

Avrupa Birliği ile üye devletler arasındaki işbölümünde, ekonomik alanın genel olarak 
üye devletlere bırakıldığı, ancak rekabet politikaları ile ilgili AB Komisyonu'na önemli görev 
ve yetkiler verildiğine daha önce değinilmişti. 

Roma Antlaşması'nın 85-94. maddeleri rekabetle ilgili kuralları belirlemekte; kartelleri 
ve rekabeti sınırlayan engellerin ortadan kaldırılmasını gerektirmekte(md.85), baskın 
durumda olmanın kötüye kullanılmasını(md.86) ve rekabeti önleyen devlet yardımlarını 
yasaklamakta(md.92)dır. Ayrıca 1989'da şirket birleşmelerini önleyen bir Birleşme (Merger) 
Düzenlemesi çıkarılmış ve Roma Antlaşması'nın 85 ve 86. madde hükümleri 1962 tarihli 
17. Düzenleme ile yeniden hüküm altına alınmıştır. 32 

Roma Antlaşması'nın 89. maddesi, rekabet yasalarının uygulanmasında Komisyona 
bağımsız yetkiler vermiştir. Rekabetle ilgili bütün nihai kararlar Komisyon'da bir oylama ile 
karara bağlanmaktadır. Bu şekilde nihai kararı verenler 20 Komiserden oluşmuş olmaktadır. 
Antlaşmalara göre Komiserler görevlerini yerine getirirken tamamen bağımsız olacaklar, 
herhangi bir hükümetten veya başka birimden talimat almayacaklar ve üye devletler de buna 
saygı göstererek Komisyon üyelerini etkilemeye kalkmayacaklardır. 33 

Bu hükümlerle AB Komisyonu'na üye ülkelerin etkisinden bağımsız karar alma ve 
uygulama yetkisi verilmiş bulunmaktadır. 

Roma Antlaşmasından kaynaklanan ilkelerle yürütülen ve Komisyon tarafından yerine 
getirilen rekabet politikası, piyasa bütünleşmesini amaçlamakta ve tek pazar oluşturulması 
için rekabet yeterliliğini sağlamaya çalışmaktadır. Bu görevi Komisyon içinde Rekabet Genel 
Müdürlüğü (DG 4) yürütmektedir. 34 

Komisyon üyelerinden biri doğrudan rekabetle görevli iken, 23 genel müdürlükten biri 
olan DG 4 de rekabetle ilgili çalışmaları yürütmekle görevlidir. Konsey ve AB 



32 Laraine Laudati, "The European Commission as Regülatör: The Uncertain Pursuit of the Competitive Market", 
in: Regulating Europe, Routledge, London, 1996, p.231. 

33 A.k. ss.23 1,232. 

34 Stephen Wilks and lan Bartle, "The Unanticipated Consequences of Cretaing Independent Competition 
Agencies", West European Politics, 25/1, January2002, s. 152. 



15 



Parlamento su 'na karşı bağımsız olan DG 4 'ün Komisyon içerisinde böyle bir imtiyazı yoktur. 
Hatta Komisyon tarafından nihai karar alınıncaya kadar DG 4 diğer genel müdürlüklerden 
bağımsız hareket edemez ve onlarla sürekli politik etkileşim halindedir. 35 

2003 Yılında çıkarılan 1 no.lu Düzenleme, DG 4'ün liderliğini ve karar alma gücünü 
ve yeterliliğini artırmak için çıkarılmıştır. Decentralizasyon yaklaşımının yumuşak ve uygun 
şekilde yürüyeceğine üye ülkeleri ikna etmeyi amaçlayan hükümler taşıyan Düzenleme, üye 
ülkeler arasında rekabet konusunda yakın işbirliği yapılmasını hükme bağlamaktadır. 36 

AB'nin rekabet yasaları ve Komisyon'un uygulamaları çerçevesinde, üye ülkelerin 
rekabet politikaları etkilenerek uyumlaştırılmaya çalışılmıştır. Bunun sonucunda İspanya 
rekabet yasasıl986'da yasalaşmış ve AB rekabet düzenlemelerinin hemen tamamen 
uyarlanması ile oluşmuştur. Belçika, Fransa, İtalya, İrlanda, Yunanistan ve Portekiz de AB 
rekabet düzenlemelerini farklı ölçülerde temsil eden rekabet yasaları çıkarmışlardır. 37 

Avrupa Birliği rekabet yasalarının üye ülkelerce kendi mevzuatlarına geçirilmesinin 
yanında, her bir üye ülkenin bir rekabet otoritesi kurması da AB Komisyonu'nun rekabet 
yasalarını uygulama yetkileri çerçevesinde öngördüğü bir faaliyettir. 1990 'da İtalya 5 üyeli 
bir rekabet kurulu oluşturmuş, 1993'te Hollanda rekabet yasasını çıkararak DG4'ün modeline 
göre kendi rekabet otoritesini kurmuş, İsveç eski rekabet kamu denetçisini (ombudsmanını) 
rekabet ofisi ile yenilemiştir. AB Antlaşmaları çerçevesinde rekabet rejimleri oluşturmaları ve 
DG4'ün mode Hediği tarzda rekabet kurumları kurmaları gerektiği konusunda eski Doğu 
Bloku ülkeleri ile konuşulmuş ve 1990'larda bu ülkelerin rekabet rejimlerini değiştirdikleri ve 
otoritelerini kurdukları gözlenmektedir. 38 

Rekabeti AB merkezinde düzenlemekle görevli Komisyon ve DG 4'ün yönlendirmesi 
ile kurulan ulusal rekabet otoriteleri, genelde rekabeti sağlama ve piyasayı serbestleştirme 
işlevine sahip olmakla birlikte farklı misyonlara sahip olabilmektedirler. Kabaca ifade etmek 
gerekirse Alman rekabet kurumunun misyonu yasal olarak serbest piyasa ekonomisini 
korumaktır. İngiliz kurumunun misyonu ise kamu menfaatini korumaktır. AB rekabet 
birimlerinin görevi ise piyasa bütünleşmesini sağlamaktır. 39 Özel hedeflere göre misyonlarda 
farklılıklar olsa bile, genel rekabet politikalarında bir özdeşlik ve eşgüdüm olduğu 
unutulmamalıdır. 



35 Laudati, a.g.m., ss.232, 235. 



36 Stephen Wilks, "Agency Escape: Decentralization or Dominance of the European Commission in the 
Modernization of Competition Policy?" Governance, Vol. 18/3, p. 441. 

37 Giandomenico Majone, "The Future of Regulation in Europe," in: Regulating Europe, Routledge, London, 
1996, p. 266. 

38 Wilks and Bartle, agm., s. 154. 
39 A.k., s.159. 



16 



AB Komisyonu, bazı konularda kendisine tanınan yetkileri düzenleyici olan ve 
olmayan kurumlara devredebilmektedir. Komisyon'un düzenleyici işlevlerini devretmesi 
suretiyle oluşan AB düzeyindeki düzenleyici birimler aşağıda ele alınmıştır. 



B. AB Düzenleyici Kurumlan 

Avrupa Birliği ana kurumları olan; Konsey, Komisyon, Parlamento ve Adalet Divanı 
dışında yeni kurumsal yapılar oluşturma noktasında kurucu antlaşmaların getirdiği 
sınırlamalara ve Meroni Doktrini ile buna getirilen istisnalara yukarıda değinilmişti. Bu 
çerçevede AB Komisyonu'nun faaliyetlerini kolaylaştırmak ve işlevlerinin bir kısmını 
yürütmek üzere 18 ayrı kurum oluşturulmuştur. 40 

Bu kurumların "düzenleyici kurum" olup olmadıkları yahut hangilerinin bu kapsamda 
değerlendirilebileceği konusunda açık bir yaklaşım mevcut değildir. TÜSİAD tarafından 
hazırlanan ve 2002 'de yayınlanan "Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması" 
başlıklı çalışmada, 1975-2002 yılları arasında kurulmuş 13 adet düzenleyici kurumun 
varlığından bahsedilmektedir. 41 Bu çalışmada, araştırmanın yapıldığı 2002 yılına kadar 
kurulmuş olan, Avrupa Birliği Tercüme Ofisi dâhil bütün kurumların (agencies), işlevlerine 
bakılmaksızın "düzenleyici kurum " olarak nitelendirildikleri anlaşılmaktadır. 

İki akademisyen tarafından kaleme alınan Çağdaş Kamu Yönetimi II adlı kitapta ise; 
"işgücünün eğitimi, çalışma güvenliği, çevre, ilaç üretimi, gıda güvenliği ve iç pazarın 
uyumlaştırılması gibi belli sektörlerde faaliyet göstermek için" oluşturulan 15 düzenleyici 
kurumdan bahsedilmektedir. 42 Araştırmanın yayınlandığı 2004 yılından önce kurulan bütün 
AB kurumlarının "düzenleyici kurum" başlığı altında verilmiş oldukları dikkat çekmektedir. 

Bu tür bir genel yaklaşımın, kurumların düzenleme işlevi görüp görmediklerini 
dikkate almadığı ve "agency" adı ile kurulan her bir kurumu "düzenleyici" sıfatı ile 
nitelendirme sonucu doğurduğu anlaşılmaktadır. 

Yukarıda zikredilen kaynakta, bu kurumların idari ve düzenleyici olmak üzere iki 
başlık altında değerlendirilebileceği ifade edilmektedir. İdari kurumlar, Komisyonun mali 
yardım programlarını uygulamasına yardımcı olmak gibi yalnızca yönetsel görevleri olduğu, 



40 The Agencies of European Community; http://europa.eu.int/agencies/index en.htm ; 18.04.2006. 

41 Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, s. 104. 

42 Muhittin Acar, Hüseyin Özgür, Çağdaş Kamu Yönetimi II, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara, 2004, s. 102. 



17 



düzenleyici kurumların ise; özellikli sektörlerin düzenlenmesi, gözetimi ve denetimi 
konusunda ikincil mevzuat yapma yetkisine sahip oldukları belirtilmektedir. 43 

İkincil mevzuatla oluşturulan AB kurumları için bir çatı oluşturmayı amaçlayan 
çalışma grubunun raporunda, o zaman 16 adet olan bu kurumların işlevleri şu şekilde 
verilmektedir: Altı adedi bilgilendirme, ikisi yönetim, biri hem bilgilendirme hem yönetim, 
biri idari destek ve altısı düzenleme işlevine sahiptir. Yönetim işlevine sahip iki kurum ile 
düzenleme işlevine sahip altı kurumdan üçü karar alma yetkisine sahiptir. 44 Bu bilgiye göre, 
ne idari-düzenleyici ayrımı ne de karar alma işlevi, bu kurumların sınıflandırılmasında yeterli 
bir ölçüt sağlamamaktadır. 



1. Düzenleme İşlevine Sahip AB Kurumları 

Avrupa Birliği'nin kurumları tarafından 2006 yılına kadar oluşturulan ve benzer 
kurallara göre yönetilen, toplam 18 adet AB Kurumu (agencies) mevcuttur. Ancak, bunlar 
arasında, düzenleyici işleve sahip olarak nitelendirilen kurumlar 6 adet olup bunların listesi 
Tablo I'de verilmiştir. 45 

Tablo I: Düzenleme İşlevine Sahip AB Kurumları 





Kurum Adı 


Kuruluş 
Yeri 


Kuruluş 
Yılı 


Karar 
Yetkisi 


Kurul Uye 
Sayısı 


1 


İç Pazarda Uyumluluk Dairesi (Office for 
Harmonisation in the Internal Market) 


Alicante 


1993 


Var 


16 


2 


Topluluk Bitki Çeşitliliği Dairesi 
(Community Plant Variety Office) 


Angers 


1994 


Var 


16 


3 


Avrupa Tıbbi Ürünleri Değerlendirme 

Merkezi (European Agency for 

the Evaluation of Medicinal Products) 


Londra 


1993 


Yok 


34 


4 


Avrupa Gıda Güvenliği Otoritesi 
(European Food Safety Authority) 


Brüksel 


2002 


Yok 


16 


5 


Avrupa Deniz Güvenliği Kurumu 
(European Maritime Safety Agency) 


Brüksel 


2003 


Yok 


37 


6 


Avrupa Havacılık Güvenliği Kurumu 
(European Aviation Safety Agency) 


Köln 


2003 


Var 


30 



Kaynak: White Paper on Governance Work area 3, Report by Working Group "Establishing a Framework for 
Decision-Making Regulatory Agencies, SG/8597/01-EN, June 2001, p.7; 
http://europa. eu. int/comm/governance/areas/group6/report en.pdf ; 04.04.2006. 



4j A.k, s.103. 

44 White Paper on Governance Work area 3, Report by Working Group. . ., s. 7. 

45 A.k, s.7. 



18 



Tablo I'de görüldüğü üzere, düzenleme işlevi görme ile karar alma yetkisinin 
doğrudan ilgili olmadığı, düzenleme işlevine sahip kurumların yarısında bu yetkinin 
olamaması ile ortaya çıkmış olmaktadır. Bunun yanında, idari yetkisi olan Kosova'yı Yeniden 
yapılandırma Kurumu ile Topluluk Programlarının Yönetimi Kurumu'nun karar alma 
yetkileri olduğu halde, düzenleme yetkileri yoktur. 46 

2. Düzenleyici Kurumların Kuruluşu 

Avrupa Birliği Düzenleyici Kurumları, bağımsızlık, yeterlilik, saygınlık, saydamlık ve 
hesap verebilirlik özelliklerine sahip olmaları ve gerekli uzmanlık bilgisini oluşturarak etkin 
bir yönetim örgütlemeleri için kurulmuşlardır. Bu kurumların oluşturulmasındaki şartlar 
aşağıdadır: 47 

a. Yasama tercihi: Bağımsız düzenleyici kurumların kurulması, Avrupa seviyesinde 
belli kuruluşların kurulması şartlarını belirlemekle görevli yasama biriminin açık tercihi ile 
mümkün olmaktadır. 

b. Yasal temel: Düzenleyici Kurum, belli Topluluk politikalarını yürütmek amacıyla 
kurulduğundan, bu politikalar için yasal temel oluşturan Antlaşma metinlerine dayalı 
olmalıdır. 

c. Tüzel kişilik: Her bir Düzenleyici Kurum, tüzel bir kişiliğe sahip olmalıdır. 
Uygulamada her bir düzenleyici kurumun tüzel kişiliğe sahip olması var olan bir uygulamadır. 
Bu durum, kurumların bağımsızlığını güçlendirir ve Topluluk yasal sistemine yüksek bir 
görüntü sağlar. 

ç. Kuruluş yeri: Mevcut Düzenleyici Kurumların çoğunda, kuruluş düzenlemesi 
kuruluş yerini yahut genel merkezin nerede olacağını belirlemez. Bu durumda Kurumun 
merkezi AB Konseyi ve devlet yönetimleri tarafından belirlenir. 

2. İşlevleri ve Kurumsal Yapıları 

AB Düzenleyici Kurumları; Yönetici, İdari Kurul ve Danışma Komitesi'nden 

oluşur. Düzenleyici Kurumların ekonomik alanda faaliyet göstermediklerine yukarıda 
değinilmişti. Bu kurumların işlevleri ve kurumsal yapıları aşağıda ele alınmıştır. 48 



46 A.k.,s.7. 

47 Communicating from the Commission, The operating framework for he European regulatory 

Agencies,Brüksel, 2002; http://europa.eu.int/comm/governance/docs/comm agence en.pdf ; 05.04.2006, s. 6,7. 

48 A.k.,s.8,9. 



19 



a. Görev ve Yetkileri: Avrupa Düzenleyici Kurumlarının yetki ve sorumlulukları 
farklılık göstermektedir. Komisyonun yasal önerileri için görüş ve öneri vererek yardımcı 
olmak, Topluluk yasalarının "koruyucusu" olan Komisyonun verdiği denetim ve incelemeleri 
yapmak, Topluluk politikalarını yürüten birimlere yardımcı olmak gibi görev ve yetkilere 
sahip olabilmektedirler. 

b. İdari Kurulları: Düzenleyici Kurum İdari Kurulları, Komisyonun düzenleyici 
ölçüleri ve yasama organının yasal çerçevesi dâhilinde genel çalışma rehberleri çıkarma 
sorumluluğuna sahiptirler. Kurum'un çalışma programını yapmak, prosedürlerini belirlemek 
ve bütçesini kabul etmekle sorumludur. Yürütme işlevi gören Düzenleyici Kurumlarda, 
Komisyon'un ön kabulüne bağlı prosedürlerin ve iş programlarının doğru biçimde yerine 
getirileceğini Komisyona garanti etmelidir. 

c. Yöneticileri (Director): Yönetici, Düzenleyici Kurum'un bütün faaliyetleri ile ilgili 
görevlerini üstlenir. Karar alma yetkisi olan Kurumlarda, alınan kararları uygulama, yasal 
çatıya bağlı olarak yürütme işlevine sahip Kurumlarda görüş ve çalışmalar hazırlama veya 
organize etme görevi vardır. Bu sorumluluklarını yerine getirebilmesi için, yöneticiye 
bilimsel ve teknik destek sağlamak üzere kurum içinde Danışma Komitesi oluşturulur. 

Yöneticinin göreve atanması ve görevden alınması prosedürü Kurumun tipine göre 
değişir. Yürütme görevi olan düzenleyici kurumlarda, Komisyon tarafından önerilen bir 
aday listesi arasından Kurum İdari Kurulunca seçilir. Karar alma yetkisine sahip 
kurumlarda, İdari Kurulun önereceği bir dizi aday arasından Komisyon tarafından seçilir. 

ç. Başvuru Kurulları: Karar alma yetkisine sahip Düzenleyici Kurumlarda, alınması 
gereken kararlarla ilgili üçüncü kişilerden gelecek şikâyetlerin ve başvuruların kabul edilmesi 
için başvuru kurulları oluşturulur. 

d. Finansman ve Bütçe Konuları: Avrupa Toplulukları genel bütçesi ile ilgili yeni 
Topluluk Finansal Tüzüğü, Düzenleme Kurumları ile ilgili özel düzenlemeler içermektedir. 
Tüzüğün 185. maddesi Kurum bütçelerinin muhasebe ilkeleri ve denetimleri ile ilgili doğrudan 
uygulanacak kurallar koymaktadır. Ayrıca Avrupa Toplulukları bütçesinden tahsisat alan 
bütün Topluluk Düzenleyici Kurumlarının tabi olacağı bir yeni Tüzük, Komisyon tarafından 
hazırlanacaktır. 

Düzenleyici Kurumların kamu hizmeti görmelerine atfen bütçelerinin genel bütçe 
içinde yer almaları uygun görülmektedir. Gördükleri hizmetlerden gelir elde den Kurumların 
bütçeleri bu tür gelirlerden oluşabilmekle birlikte, bağımsızlıklarını teminen bu tür gelirlere 
bağımlı olmaktan kurtarılmaları gerektiği düşünülmektedir. 



20 

3. Denetimleri 

Düzenleyici Kurumlara verilen yetkilerin amacına uygun ve AB kurumsal politikaları 
ile uyumlu yürütülüp yürütülmediğini denetlemek üzere çeşitli mekanizmalar oluşturulmuştur. 
Bu kurumlara yönelik denetim mekanizmaları şu şekilde ifade edilebilir: 49 

a.Komisyon denetimi: Topluluk sistemi içerisinde, Komisyonun sınırsız 
sorumlulukları, Düzenleyici Kurumlar ile de özel bir ilişki içerisinde olmasını 
gerektirmektedir. Bir taraftan Komisyonun yasal denetim yetkileri, düzenleyici kurumlar 
üzerinde etkin denetim yapmaya imkân tanırken, diğer taraftan Komisyon İç Denetçisi de 
Düzenleyici kurumları denetlemekle görevlidir. 

b.İdari denetim: Avrupa Birliği Temel Haklar Ayrıcalığı'nın 43. maddesi, 
Düzenleyici Kurumların idari denetiminin Avrupa Ombudsmanı tarafından yapılacağını 
hükme başlamaktadır. 

c.Politik denetim: Avrupa Parlamentosu ve Komisyon, Düzenleyici Kurumlar 
üzerinde belli politik denetim yetkisine sahiptirler. 

ç.Finansal denetim: Avrupa Topluluğu Antlaşmasının 248. maddesi gereği, 
Düzenleyici Kurumların bütçesi Sayıştay'ın denetimi altındadır. 

d. Yargı denetimi: Üye ülkelerin ve AB Kurumlarının başvurusu ile Avrupa Adalet 
Divanı, Düzenleyici Kurumların amaçları doğrultusunda ve kurumsal sistem içinde uygulama 
yapıp yapmadıklarını tespit için, karar ve uygulamalarını yargılama konusu yapabilir. 



5 49 A.k., s.12,13. 



21 



IV. AB'NİN SERBESTLEŞTİRME ROLÜ 

Avrupa Birliği, kendi bünyesi içindeki düzenleyici kurumları doğrudan kurarken, üye 
ülkelerde yapılmasını istediği düzenlemeler için bu yola gitmemektedir. Bu noktada hangi 
sektörün serbestleştirilmesi isteniyorsa, onunla ilgili AB Konseyi tarafından bir yönerge 
(direktif) yayınlanarak yapılması istenen serbestleştirmenin çerçevesi çizilmektedir. 

Çerçevesi çizilen serbestleştirme ve bununla ilgili düzenleme ihtiyacının hangi yol ve 
yöntemle karşılanacağını üye devletlere bırakmakta ve bu nedenle farklı düzenleyici 
kurumların ortaya çıkmasına yol açmaktadır. AB üyesi ülkelerin bazıları bir alanda bağımsız 
düzenleyici kurum ihdas ederken, bazılarının bu işlevi bakanlık bünyesinde yerine getirmeleri 
gibi farklı uygulamaların nedeni bu yaklaşımdır. 

A. Belli Sektörleri Serbestleştirme Anlayışı 

Genel eğilime uygun şekilde ve üye ülkelerin birbirine bağlanmasında ekonomik ve 
teknik gereklilikler bulunan elektrik ve telekomünikasyon gibi ağ endüstrileri için gerekli olan 
Avrupa Birliği düzeyinde düzenleme yapma ihtiyacı gündeme geldiğinde, AB doğrudan 
düzenleyici kurumları kurmaya yönelmediği gibi, üye ülkelerde de bu kurumların kurulması 
şartını öne sürmemiştir. 

Bunun nedeni, elektrik, Telekom ve doğal gaz gibi temel kamu hizmetlerinin AB 
düzeyinde düzenlenmesini engelleyen Meroni doktrinidir. Ekonomik faaliyetlerin AB 
düzeyinde doğrudan düzenlenmesini engelleyen, daha doğrusu bu konuyu üye devletlere 
bırakan işbölümü nedeniyle, AB içinde sadece Komisyon'un bir birimi olan "DG 4" 
dairesinin rekabet politikaları konusundaki AB yasalarını uygulama görevi sözkonusu 
olabilmektedir. 50 

AB düzeyinde düzenleme yapma gerekliliği, Avrupa Rekabet Otoritesi ve Avrupa 
Enerji Kurulu gibi düzenleyici kurumların oluşturulmasını gündeme getirmiş, ancak yapılan 



50 Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, TÜSİAD, s. 107. 



22 



yoğun tartışmalar sonunda, AB'nin özellikleri ve kurumsal yapısının başka tür çözümler 
gerektirdiği kanaatine varılmıştır. 51 

Bu tercih ve Meroni doktrini nedeniyle, bu alanlarda AB düzeyinde düzenleyici 
kurumlar oluşturulmamış ve AB düzeyinde uygulamalar yapmak için başka bir yöntem tercih 
edilmiştir. Buna göre, AB Konseyi'nce direktifler çıkarılmakta ve üye devletlerin öngörülen 
hususları belirtilen sürede ve çizilen çerçeve dışına çıkmadan kendi mevzuatlarına geçirerek 
düzenlemeleri beklenmektedir. Genellikle düzenleyici birimin ayrı bir yapıda olması 
istenmekle birlikte, bunun bir Bağımsız Düzenleyici Kurum olması gerekmemektedir. 52 



B.Üye Ülkelerin Yönlendirilmesi 

Piyasaların serbestleştirilmesi amacıyla çıkarılan direktifler yoluyla, AB üyesi 
ülkelerin istenen standart piyasa düzenine kavuşturulması sağlanmaya çalışılmaktadır. 
Yönergelerin (direktiflerin) doğrudan ne yapılacağını değil, hangi sonucun sağlanacağını 
ifade ederek, bunun için bir takvim vermekle yetindiğine daha önce değinilmişti. Şimdi 
AB'nin serbestleştirme politikasının sektörler bazında nasıl yürütüldüğüne aşağıda 
değinilmektedir. 

1. Telekomünikasyon Sektörünün Serbestleştirilmesi 

Avrupa Birliği'nin 2002 yılında kabul edip 2003 'te uygulamaya koyduğu Yeni 
Düzenleyici Çerçeve, telekomünikasyon piyasalarında rekabet hukukunun esas alınmasını 
öngörmekte, birçok yenilikler getirmekte ve elektronik haberleşme piyasasının 
düzenlenmesinde de önemli bir rol oynamaktadır. 53 

AB'de tek pazar oluşturma yaklaşımı ile çıkarılan 1998 düzenleyici çerçevesi, 
telekomünikasyon piyasalarında tam serbestleşme ve rekabetin artırılmasını amaçlamış, ancak 
sektörün gelişen yapısına uyum sağlayamamış ve tüm elektronik haberleşme şebeke ve 
hizmetlerini kapsamadığı için yetersiz kalmıştır. Bunun üzerine, AB Komisyonu 1999 yılında 
bir Duyuru (Communications Review) yayınlayarak Yeni Düzenleyici Çerçeve'nin zemini 
oluşturmuş ve 2002 yılında yeni çerçeve yürürlüğe konulmuştur. 54 



51 A.k., s.107. 

52 A.k., s.108. 

53 Ali Demiröz, "Avrupa Birliği'nin Yeni Düzenleyici Çerçevesi Işığında Telekomünikasyon Sektörünün 

Düzenlenmesinde Rekabet Hukukunun Rolü," Rekabet Dergisi, Sayı 15, Temmuz, Ağustos, Eylül 2003, s. 16. 

54 A.k, s. 19. 



23 



Yeni Düzenleyici Çerçeve'de kullanılacak araçlar; (i) yönerge gibi bağlayıcı nitelikte 
sektöre özgü mevzuat, (ii)rehberler, tavsiyeler gibi bağlayıcı olmayan metinler ve (iii)rekabet 
hukukundan ibaret olacaktır. Bu çerçevede çıkarılan yeni Düzenleyici Çerçeve'nin temel 
hukuki metinleri şunlardır: 55 

Çerçeve Yönerge, 

Yetkilendirme Yönergesi, 

Evrensel Hizmet Yönergesi, 

Erişim ve Arabağlantı Yönergesi, 

Rekabet Yönergesi, 

Kişisel Bilgilerin Korunması ile İlgili Yönerge, 

Pazar Analizi Rehberi ve ilgili pazarlara yönelik Tavsiye. 

Çerçeve Yönerge esas olarak, elektronik haberleşme şebeke ve hizmetlerinin 
düzenlenmesini amaçlamakta, haberleşme şebekesi ile hizmeti kavramlarını birbirinden 
ayırarak, iletimi denetlemekte içeriğin denetimini ise üye ülkelere bırakmaktadır. Bu durum, 
üye ülkelerin TV yayınlarının içeriğini denetlemek istemeleri ve bu konuyu AB 'ye bırakmak 
istememelerinden kaynaklanmıştır. 56 

2. Enerji Sektörünün Düzenlenmesi 

AB 'de enerji piyasasının serbestleştirilmesi hareketi, 1996 tarihli Elektrik Yönergesi 
ve 1998 tarihli Doğal Gaz Yönergesi'nin kabulüne dayanmaktadır. Bu iki Yönerge, 
bütünleşmiş tek bir Ab enerji piyasası oluşturulmasını ve bu piyasada serbest rekabetin hâkim 
olmasını amaçlamaktadır. Bu yönergeler üye ülkeler tarafından büyük oranda iç hukuklarına 
geçirilmiştir. 57 

AB Elektrik Yönergesi, üye ülkelerde ulusal düzenleyici kurumlar kurulmasını ve 
bunun elektrik sektörünün menfaatlerinden tamamen bağımsız olmasını öngörmüştür. 
Kurulacak düzenleyici kurumların hangi özelliklere sahip olacağı açıkça sayılmamakta ve bu 
kurumun bir bakanlığa bağlı olarak çalışmasına da engel getirmemektedir. Nitekim, 
Danimarka'da düzenleyici otorite Ekonomi ve Ticari İşler Bakanlığı'na, İspanya'da ise 
Ekonomi Bakanlığı'na bağlı olarak faaliyet göstermektedir. 58 



55 A.k., s.22. 
56 A.k., s.23. 

57 Çağdaş Evrim Ergün, "Türkiye ve Avrupa Birliği'nde Enerji Alanındaki Bağımsız İdari Otoriteler," Türkiye 
Barolar Birliği Dergisi, Sayı 50, Ocak, Şubat 2004, s.52. 

58 A.k, s.53. 



24 



3. Düzenlenen Diğer Alanlar 

Avrupa Birliği üyelerinin ulusal temelde düzenleyici birimler oluşturarak 
düzenledikleri alanlar arasında; rekabet, su, posta, çevre, demiryolu, medya, gıdaların 
denetimi, kişisel bilgilerin korunması ve yukarıda değinilen telekomünikasyon ve enerji 
alanları sayılabilmektedir. Genelde piyasa aksaklıklarının yer aldığı bu alanların 
serbestleştirilmesi ve düzenlenmesi birlikte yürümektedir. 59 

AB üyesi ülkelerde tek bir tanım çerçevesinde ele alınamayan farklı türde ve farklı 
hukuki statüde düzenleyici kurumlar mevcuttur. Sözgelimi Almanya'da federal düzeyde ve 
eyalet düzeyinde mevcut çeşitli kurumların çoğu, bakanlıklar içinde veya bakanlıklara bağlı 
olarak çalışmaktadırlar. Bu kurumların siyasetten ve bulundukları sektörde faaliyet gösteren 
işletmecilerden bağımsız olmaları temel bir ilke durumundadır. 60 

Fransız hukukunda düzenleyici kurumlar, yasama; yürütme ve yargıdan sonra 
dördüncü bir erk olarak ele alınabileceği tartışılmakta, ancak bu kurumların tüzel kişilikleri 
bulunmamaktadır. 61 Ab çerçeve düzenlemeleri, düzenleyici kurumların tüzel kişiliği olup 
olmaması noktasında da amir bir hükme sahip değildir. 



59 Acar, Özgür, a.g.e, s. 106. 

60 A.k., s.106. 

61 Ali Kaya, Bağımsız ve Düzenleyici Üst Kurullar, Eğitim Kitabevi yayınları, Konya, 2004, s.77,78. 



25 



SONUÇ 

Avrupa Birliği'nin düzenleyici kurumlar bağlamındaki faaliyetleri, Meroni doktrini 
çerçevesinde oluşan yetki paylaşımının sınırları içinde yapılmaktadır. Bu çerçevede, AB 
Komisyonu ekonomik alanların üye devletlere bırakılması kuralına rağmen, rekabet alanını 
düzenlemekte ve üye ülkeler üzerinde etkin bir düzenleme ve denetim işlevi sürdürmektedir. 

Komisyon içindeki Rekabet Genel Müdürlüğü (DG4)'nün çalışmaları ile rekabet 
alanındaki düzenlemeler yapılmakta, yine bu çerçevede üye ülkelere kurdurulan rekabet 
kurumları veya ofisleri ile belirlenen politikaların hayata geçmesi sağlanmaktadır. 

AB'nin ikinci düzenleme işlevi, yasa ve tüzüklerle kurulan ve AB Komisyonu'nun 
belli alanlardaki yetkilerini devrettiği kurumlar (agencies) aracılığıyla yürütülmektedir. AB 
Komisyonu'nun devrettiği yetkileri kullanan bu kurumlar toplam 18 adet olup, bunlardan 6 'sı 
düzenleme işlevi görmektedirler. AB merkezi kurumları, doğrudan ekonomik alanı 
düzenlememekte, AB kurucu antlaşmaları ve Meroni doktrini ile kendilerine bırakılan 
alanlarda faaliyet göstermektedirler. 

AB 'ye bırakılan alanlarda ya Komisyon doğrudan düzenleme yapmakta yahut kurulan 
alt kurumlara bu görevi devretmektedir. AB 'ye bırakılan alanlarda, üye ülkeler AB'nin 
düzenlemelerine uymak ve kararlarını uygulamak zorundadırlar. Bu düzenlemeler Konsey 
antlaşmaları ve tüzüklerle yapıldığında, üye ülkelerde doğrudan uygulanabilirlik ve doğrudan 
etkililik güçlerine sahiptirler. 

Üçüncü düzenleme tipi, üye ülkelerdeki düzenleyici kurumlar aracılığı ile 
yürütülmektedir. AB Konseyi 'nin Yönergeleri ile çerçevesi çizilen alanlarda, sözkonusu 
yönergelerin öngördüğü amacı gerçekleştirmek üzere, üye devletlerin yasama faaliyetleri ile 
düzenleyici kurumlar ihdas edilmektedir. AB Yönergeleri, doğrudan düzenleyici ve biçimsel 
bağlayıcı metinler olmayıp, sonuç ve zamanlama veren çerçeve metinler olduğundan, üye 
devletlerce oluşturulan düzenleyici kurumların örgütsel yapıları, yetkileri ve çalışma biçimler 
birbirlerinden farklılıklar göstermektedir. 

Sonuç olarak, Avrupa Birliği, merkezi bünyede Komisyon ve düzenleyici kurumlardan 
oluşan iki ve üye ülkelerdeki düzenleyici kurumlar olmak üzere, üçlü bir yapıda düzenleyici 
faaliyetlerini yürütmekte ve yönetişim kavramına uygun serbestleştirme ve katılım çabalarını 
sürdürmektedir. 



26 



KAYNAKLAR 



Acar, Muhittin, Hüseyin Özgür, Çağdaş Kamu Yönetimi II, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara, 
2004. 

Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, Türk Sanayici ve İşadamları 
Derneği Yayını, İstanbul, 2002. 

Communicating from the Commission, The operating framework for he European Regulatory 
Agencies, Brüksel, 2002; http://europa.eu.int/comm/governance/docs/comm_agence_en.pdf ; 
05.04.2006. 

Demiröz, Ali, "Avrupa Birliği'nin Yeni Düzenleyici Çerçevesi Işığında Telekomünikasyon 
Sektörünün Düzenlenmesinde Rekabet Hukukunun Rolü," Rekabet Dergisi, Sayı 15, 
Temmuz, Ağustos, Eylül 2003, ss. 15-40. 

Ergün, Çağdaş Evrim, "Türkiye ve Avrupa Birliği'nde Enerji Alanındaki Bağımsız İdari 
Otoriteler," Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Sayı 50, Ocak, Şubat 2004, ss. 45-60. 

European Parliament Fact Sheets, Sources and scope of Community law; 
http ://www. europarl. eu. int/factsheets/ 1 _2_ 1 _en.htm ; 03.04.2006. 

Founding Treaties; http://europa.eu.int/eur-lex/lex/en/treaties/treaties_founding.htm ; 
03.04.2006. 

Hekimoğlu, Mehmet Merdan, Avrupa Birliği Hukuku ve 1982 Anayasasına Göre 
Egemenlik; http://www.e-sosder.com/dergi/5MHKMOGLU AB 6.doc ;03.04.2006. 

Kaya, Ali, Bağımsız ve Düzenleyici Üst Kurullar, Eğitim Kitabevi Yayınları, Konya, 2004. 

Laudati, Laraine, "The European Commission as Regülatör: The Uncertain Pursuit of the 
Competitive Market", in: Regulating Europe, Routledge, London, 1996, pp. 229-261. 

Majone, Giandomenico, "The Future of Regulation in Europe," in: Regulating Europe, 
Routledge, London, 1996, pp. 265-283. 

Majone, Giandomenico, Functional Interests; European Agencies; 

http://www.polisci.berkelev.edu/facultv/bio/permanent/ansell,c/foodsafetv/majone- 
functional.pdf ; 04.04.2006. 

Tezcan, Ercüment, Avrupa Birliği Kurumlar Hukuku, Uluslar arası Stratejik Araştırmalar 
Kurumu, Ankara, 2005. 



27 



The Agencies of European Community, Activities; 
http://www.europa.eu.int/agencies/activities_en.htm ; 05.04.2006. 

The Agencies of European Community, How do They Function?; 
http ://www. europa. eu. int/agencies/index_en. htm ; 05.04.2006. 

Treaties of European Union, http://treaties-of-the-european-union.mindbit.com/ ; 03.04.2006. 

Umut Doğu, Avrupa Birliği Hukukunda Tüzük ve Ulusal Hukuka Etkileri, İstanbul 
Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, (Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi), İstanbul, 2001. 

Ülger, İrfan Kaya, Avrupa Birliği Hukukunu Ne Derece Tanıyoruz?; 
http://www.dtm.gov.tr/ead/DTDERGI/nis97/7.htm ; 03.04.2006. 

White Paper on Governance Work area 3, Report by Working Group "Establishing a 
Framework for Decision-Making Regulatory Agencies, SG/8597/01-EN, June 2001; 
http://europa.eu.int/comm/governance/areas/group6/report_en.pdf ; 04.04.2006. 

Wilks, Stephen and lan Bartle, "The Unanticipated Consequences of Cretaing Independent 
Competition Agencies", West European Politics, 25/1, January2002, 148-172. 

Wilks, Stephen, "Agency Escape: Decentralization or Dominance of the European 
Commission in the Modernization of Competition Policy?" Governance, Vol. 18/3, pp. 431- 
452. 

Yataganas, Xenophon A., Delegation of Regulatory Authority in the European Union; 
http://www.ieanmonnetprogram.Org/papers/0 1/0 1 030 1 .html ; 04.04.2006.